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完善政府新聞發言人制度

2011-8-10 10:40| 發佈者: Admin| 查看: 1401| 評論: 0|來自: 本站原創

摘要:   設立新聞發言人制度已經成為世界各國、各地區的一種普遍政府行為。該制度是指政府部門任命或指定新聞發言人,通過舉行新聞發佈會或約見記者,發佈有關新聞,就某一重大事件或時局闡述觀點、立場,並代表本部 ...
  設立新聞發言人制度已經成為世界各國、各地區的一種普遍政府行為。該制度是指政府部門任命或指定新聞發言人,通過舉行新聞發佈會或約見記者,發佈有關新聞,就某一重大事件或時局闡述觀點、立場,並代表本部門回答記者的提問(註一)。澳門政府發言人辦公室於二○一○年二月十二日成立,標誌着發言人機制正式啟動。該制度在澳門的成功施行充分反映了本屆政府打造陽光政府、構築溝通平台、保障公衆知情權服務的決心。政府發言人辦公室運行一年多以來,較好地履行了其旣定使命,社會認可度穩步提升,積極作用毋庸置疑。

  但由於欠缺經驗,澳門政府發言人辦公室在學習、實踐發言人制度過程中也暴露出一些問題和不足。筆者不揣冒昧與淺薄,擬提出幾點建議。

一、政府新聞發言人制度的功能和意義

  政府新聞發言人制度起源於西方,最早可追溯到十九世紀三十年代的美國,由時任總統安德魯·傑克遜率先嘗試。後來歷經數屆政府的探索和完善,美國於上世紀五十年代在白宮設立了新聞辦公室和發言人,標誌着新聞發言人制度正式成立(註二)。半個多世紀以來,該制度跨越不同國界、政體和文化,在世界範圍內獲得了廣泛認可。政府新聞發言人制度在中國雖然起步較晩,但發展很快。特別是近十年,中央各部委以及省政府都陸續任命了新聞發言人,甚至不少知名企業、行業協會等紛紛效仿,可見該制度的巨大影響力。

澄清事實導向輿論

  政府新聞發言人制度,簡單而言就是政府公關,是為加強同新聞界的聯繫而施行的一項行政制度。該制度的誕生和發展與傳媒的大衆化程度息息相關。顯然,傳媒的大衆化程度越高,其對人們思維、觀念的影響就越大。因而,在新聞和言論自由的社會,政府必須格外重視與媒體的關係,以利形成正確的輿論導向。另一方面,隨着資訊社會和全球化時代的到來,資訊量和傳播速度均急劇增加。面對魚龍混雜的海量資訊,公衆對資訊眞偽的甄別變得更加困難,當謠言與猜測橫行之時,客觀上需要由政府權威部門出面澄清事實、公佈眞相。這一功能對於政府有效、妥善處理突發事件顯得尤為重要。

  從政治學的角度去解讀,新聞發言人制度反映了政府在社會治理結構方面的積極變化。縱觀人類民主政治的發展,在相當長的歷史時期內政府皆以“人治”、“獨裁”等形象示人,與公衆是服從與被動服從的關係。隨着公民意識覺醒,民衆參政議政的熱情和能力提高,民意諮詢成為政府與民衆交流的主要方式。

強調對話接受監督

  然而,這一階段的民主政治仍大致代表着一種自上而下的治理思維。民衆的政治參與雖然得到尊重和保護,但政府和民衆之間缺乏互動,政府的決策過程也並不十分透明。新聞發言人制度強調對話,體現了政府進一步弱化其管治角色、希望與民衆主動溝通、接受監督的姿態和意願,是實現政務公開、建立新型公民關係的重要途徑。

  値得肯定的是,澳門政府引進新聞發言人制度的確是順應時代潮流的舉措,對澳門的政治生態建設有積極的推動作用。多年以來,澳門一直實行的是以社團為基本元素的政治體系,具有濃鬱的代議制民主特徵,嚴格意義上講只屬於間接民主或半直接民主。政府新聞發言人制度的頒佈,給普通民衆直接參與政治生活提供了契機。其次,澳門地小人多,消息傳播快速而廣泛,也極易受外界影響,引發社會波動。所以政府更有必要做到資訊透明、暢通,以防範或減低因危機或突發事件所產生的各種負面衝擊。

新聞發佈定期舉行

  近幾年,特區政府在懲治貪腐方面的努力有目共睹,但隨着曝光案例的增多,民衆亦加深了對政府施政的不信任感。近年民間對不少公共政策的批評、質疑不斷,雖不乏眞知灼見,但亦有不少是因不理解政府意圖或工作而產生的誤解。通過定期或不定期舉行新聞發佈會,政府有機會更充分地解釋決策過程,以贏得民衆對政策的支持。

二、澳門政府新聞發言人制度存在的問題

  基於筆者的長期關注和切身感受,並結合有關文獻,下面擬從五個方面剖析澳門政府新聞發言人制度有待改進之處。

(一)新聞發佈未常態化

  新聞發佈的常態化是政府新聞發言人制度成熟的重要標誌。新聞發佈或媒體見面會的時間應該比較固定,有周期性。這種時間安排上的延續是一種無形的鞭策,促使政府認眞履行和不斷完善發言人制度,也因此可以很好地向外界展現政府的誠意和決心。明晰的新聞發佈日程也有利於媒體和公衆做好提前準備工作,提高新聞發佈和互動溝通的成效。雖然不定期發佈新聞的做法在其他國家或地區並不鮮見,但幾乎都是針對突發、緊急事件而臨時進行的。比如今年年初由日本核洩漏所引發的鹽荒事件,一度造成巨大的社會恐慌,政府有關部門必須迅速回應,澄清謠言。由此可見,不定期發佈新聞也有其必要性。筆者認為,定期發佈和不定期發佈並不矛盾,兩者應互為補充;以定期發佈為基本制度,另預留彈性資源以滿足不定期發佈的需要。

傳媒大衆化成氣候

  澳門政府自實施新聞發佈制度以來,定期舉行新聞發佈會尙還停留在紙面承諾,不定期發佈反倒成為常態。澳門地方小,人口不算很多,社會結構亦簡單,或許不會經常性地出現有價値的重大新聞需要通過政府來發佈。但即使不能做到如美國那樣每周定期舉行新聞發佈會,可否考慮適當延長發佈周期以達到新聞累積效應?另外,如前所述,除了發佈新聞,發言人制度的另一項主要功能是溝通,即回答媒體和公衆提問,這個完全可以定期進行,不受有無新聞的制約。

(二)媒體和公衆參與程度偏低

  政府新聞發言人制度的成功有賴於媒體和公衆的積極參與。澳門回歸祖國以來,媒體業獲得了長足發展,出版物類型和數量均有增加,互聯網網站和網民也增長很快,傳媒大衆化漸成氣候。但總體來看,本地媒體的國際影響力尙很有限。例如在澳門居民的廣播和電視節目消費方面,境外媒體仍佔據絕對的主導地位。在澳門設立記者站的境外媒體寥寥無幾,若非如紀念澳門回歸十周年這樣的重大事件,恐難以吸引知名媒體前來澳門。受限於參與媒體的級別和影響力,澳門政府新聞發佈會在國際上的份量也難免大打折扣,其樹立澳門國際形象的作用就會缺失。

發佈會成“一言堂”

  媒體和公衆參與程度偏低還表現在互動提問環節。澳門居民對政治的關注和參與意識不高。有調查顯示,居民中高達百分之四十五對政治不感興趣。澳門是一個典型的社團社會,民衆的很多政治訴求都通過社團表達。近些年隨着經濟的快速發展和社會結構的變化,經常參與社團活動的人群比例已見下降。本地媒體的批判精神尙待提高,政治評論為不顯唐突而略顯含蓄,少談甚至避談敏感問題,這種溫和的風格不可避免地被帶到新聞發佈會現場。在溝通環節上相對更多關注政府部門所發佈的信息,忽略了反饋公衆意見的職責,下情上達的作用難以體現,發佈會成了單純的新聞發佈或發言人講話,互動形式變成了“一言堂”。

(三)監督和問責機制缺失

  任何成熟的制度應是一整套相關法律、法規構建而成;制度的設計固然重要,實施和效果評價也不容忽視。雖然澳門政府於去年年初通過修訂行政法規,設立了新聞發言人一職,並組建了相應的團隊,但具體實施細則至今未對外公佈。對於政府而言,政務透明、資訊公開似乎還只是一種“善舉”而非法律所規定的義務。由於主動權掌握在政府手裡,政府在公開資訊時可能會有“選擇性”,即公開自己想公佈的、遮罩不想讓大衆所知的。

規範權責程序守則

  政府也沒有訂立考量指標,對新聞發言人許可權和責任的定義仍舊比較模糊。目前,特區政府的兩位主副發言人並非專職於發言人工作,而是身兼其他政府部門要職。如此安排,讓人不免懷疑政府對新聞發言人制度的重視程度,也使針對主要當事人的績效考核變得更複雜,因為即使做不好也能以時間、精力分散來辯解。澳門政府發言人辦公室隸屬行政長官辦公室,受行政長官直接監督,監督主體和受體並不眞正相互獨立。發言人制度涉及的是公衆知情權和社會民主政治建設。新聞發言人該在什麼情況下發言,哪些消息可以披露或不可以披露,披露的程序怎樣,發言的後果如何承擔,處理問題是否及時等等,這些都應該有所規範。否則,監督和問責機制的缺失,極易導致工作人員的不作為或效率低下。(上)    

 政府發言人需要團隊支援

(四)工作人員整體素質不高

  發言人是新聞發言人制度的核心,其特殊的工作性質和內容必然對發言人自身素質和能力提出了較高的要求。首先形象要好,舉手投足落落大方,有親和力但也不失沉穩莊重。其次,語言要過硬。除了官方語言一定要精通外,普通話同英文也應比較流利,以便與內地同外國媒體溝通並保持良好關係。在知識儲備方面,政府發言人必須深諳新聞工作的規律,熟悉媒體運作,要對澳門政府的法律法規和重大事務了然於胸。

  此外,發言人應有很強的場面掌控能力,面對媒體和公衆的刁鑽提問或質疑,能反應機敏、臨危不亂。如無法及時、有效地回應,至少也能夠提供解決問題的方法和途徑。在任的兩位發言人皆多年從事新聞和對外聯絡事務,相關經驗非常有助於新聞發言人工作,從有限的幾次新聞發佈會表現來看,可圈可點。然而,細數上述標準,兩位發言人仍有不小改進、提升的空間。

團隊協作瞻前顧後

  値得特別指出的是,雖然新聞發言人的個人素質和能力很重要,但僅憑單打獨鬥顯然不行。發言人制度的有效運作需要依托團隊,協助發言人瞻前顧後,例如資訊收集和整理、發言稿、聯絡參會媒體和代表、提問預測和應對策略、會場記錄、問題跟進等。這些瑣碎事務好比一台精密儀器的零件,任何的缺失或損壞都會嚴重降低整體性能。澳門的政府發言人辦公室成立不久,工作人員難免在某些方面經驗不足,新聞發佈會的表現稍顯生硬,經常被居民譏為“人肉讀稿機”,就連發言人本人也承認辦公室人員工作有待提高。

(五)合作機制不健全

  根據最初的設想,政府發言人制度建立和實施後,所有公共部門和實體必須與發言人辦公室合作,並且向發言人辦公室提供各種資料和技術性援助。為此,政府在各主要官員和局級部門處分別設立了新聞曁公共關係協調員,最終擬各自獨立設立相應的發言人或新聞發佈機制,形成一個政府新聞發言人網路。這種類似專案組的組織運行模式一旦成為現實,勢必會弱化發言人辦公室的核心地位,使之成為一個協調中樞,而非資訊發佈和溝通中心。其優勢在於新聞發佈更準確、及時,互動溝通更專業。然而,此種制度設計可能需要投入比目前高出數倍的人力物力。如此龐大的行政開銷澳門居民恐難接受。澳門依照人口規模只等同於內地一般中小型城市,在管轄地域上甚至只相當於幾個街區,實則沒有必要按部門設置發言人,完全可以由政府新聞發言人辦公室獨立擔當。簡而言之,筆者認為現有的發言人辦公室加協調員的體系已經足夠充分,無須更進一步。

打造互動溝通平台

  相較於跨部門合作,澳門尙未認眞思考新聞發言人制度的跨地區合作。在國際交流日益加深的當代,地方事件如處理不當很容易發展成為區域性甚至全球性事件。例如今年發生的德國大腸桿菌中毒事件,一度讓世界範圍內的黃瓜和豆芽消費劇減。之前所述的鹽荒事件也是一個典型案例,它提醒我們建立跨地區新聞發言人聯動機制是多麼重要。

三、澳門政府新聞發言人制度的完善

  首先,政府應定期舉行新聞發佈會或媒體見面會。做到這一點其實不難,關鍵在於政府是否眞有決心將之打造成為一個重要的互動溝通平台。其次,政府應努力提高媒體和公衆的參與程度。新聞發言人制度在澳門是個新生事物,很多人一知半解,簡單地將其理解為發佈新聞,沒有意識到自己也有機會表達政見和反映民情。因此,政府應和媒體密切合作,共同做好新聞發言人制度的普及宣傳工作。更重要的是,政府應展現開明胸懷,力推民主自由之風,鼓勵澳門居民參政議政。

  再次,只有有法可依的制度才能長久發揮作用。政府應加快有關新聞發言人制度的法律法規建設,特別是完善監督與問責條款,明確有關當事人的權利和義務。大凡政府新聞發言人制度比較成熟的國家或地區都建立了政府資訊公開法案。例如早在上世紀六十年代,美國政府就制訂了兩部涉及知情權的重要法律——《資訊自由法》和《陽光下的政府法》。中央政府近幾年亦先後頒佈了《政府資訊公開條例》和《國家保密法》。澳門特區政府應借鑒成功經驗,加緊硏究制訂相關法律,保障發言人制度的順利實施。

重點培養避免兼任

  此外,應加強相關人員的培訓工作,提高發言人團隊的綜合素質。在政府新聞發言人制度設立之前,澳門就已組團赴內地交流學習,如今更是成為每年的“必修課”。對於這種培訓方式,筆者亦較贊同,今後可以繼續開展,但建議交流訪問的對象多樣一些。因為內地各個地方和政府部門的發言人制度趨同性很強,新聞發言人的一舉一動都代表着澳門政府的形象,對發言人必須重點培養,杜絕兼任,以保證過硬的職業素質。

  最後,在拓展和深化合作上,部門間和地區間合作應雙管齊下。在部門間合作方面,可以考慮適當改革新聞發佈或媒體見面會的形式,邀請政府主要部門負責人列席,以便更有效地應對媒體和公衆提問,加強雙向互動溝通。地區間合作,可以先從近鄰香港和廣東開始,逐步擴大合作範圍,保證相互間重要新聞或資訊的即時共用。(下·完)    

註釋:

(一)刺建明·宣傳輿論學大辭典[M]·北京:經濟日報出版社,一九九二年,第三百五十七至三百五十八頁;

(二)邁克爾·埃默里、埃德溫·埃默里,《美國新聞史》,第二百四十五頁,新華出版社,二○○一年。

鄧豔紅(澳門工會聯合總會政策硏究 曁資訊部,助理硏究員)


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